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注意!国家财政部辟谣“取消最低价中标”“取消低价评标法”

发布时间:2019-11-26 13:09    浏览次数:

在实际工作中,我们发现不少的采购人把实施政府采购要考虑的因素仅仅局限于价格指标,总是希望自己能以最低价达到采购目的。而不少未中标的供应商,也“别有用心”地将没有以最低价或低价中标的采购结果炒作为是显失公平,甚至于有些未中标的投标人动不动就提出投诉或提起诉讼等。这种不分实际情况而一味追求以“低价”中标的行为明显是一种奢望,或是一种偏见。在此,笔者务请各位要放弃这种不切实际的理想化采购结果,要从这种奢望中“苏醒”过来。

注意!国家财政部辟谣“取消最低价中标”“取消低价评标法”

政府采购并非仅仅是为了追求低价采购

2019年3月29日

从政府采购的法定宗旨来看,实施政府采购并不只是为了节约资金而追求低价中标。在《政府采购法》的第一条就明确规定,实施政府采购,就是“为了规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效率,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法利益,促进廉政建设”。大家从中不难看出,实施政府采购的目的,并不是单纯追求采购资金的使用效益,同时还要兼顾到维护国家利益和社会公共利益等等方面。特别是在遇到一些投标价低,对采购人采购资金的节约效果很明显,但投标方案却有违于国家利益和社会公共利益的情形,这时,采购人也只能“放弃”低价采购方案,而选择“高价”成交的采购结果,这是符合政府采购宗旨的综合性“选择”,更是法律的根本要求。

2019年3月12日,中国政府采购网发布新闻头条《财政部对一份建议的答复不应遭到断章取义的误读》,指出:一段时间以来,个别媒体错误地理解了《财政部对十三届全国人大一次会议第2938号建议的答复》,并据此作种种断章取义的解读,使得“取消低价中标”“取消最低评标价法”等不实消息在招标采购圈不断发酵。

采购评审指标和因素有很多,能否“中标”并非就以“投标价”作为唯一的评判标准。众所周知,采购项目的最终使用人还是采购人,而不是采购代理机构,采购结果必须要符合特定采购人的需要,要视采购人的具体情况而定。因此,对任何一个采购项目来说,能否使采购人“中意”就有许多评判因素,即采购评审指标,诸如,采购价格、项目性能、技术参数、售后服务等等,而采购价格仅仅是衡量投标人是否中标的众多因素中的一个重要因素之一,而不是唯一因素。因此,用那种以最低价或低价就能中标的思想来看待政府采购行为,就比较片面和狭隘,就不符合正常的采购规则,更不符合政府采购的法律宗旨的要求。

采购价格历来都是社会关注的焦点。一段时间以来,个别媒体错误地理解了《财政部对十三届全国人大一次会议第2938号建议的答复》,并据此作种种断章取义的解读,使得“取消低价中标”“取消最低评标价法”等不实消息在招标采购圈不断发酵。本报特刊发有关专家的稿件,以正确引导舆论,客观评价“最低价中标”“最低评标价法”的功过。

保障和促进中小企业发展也是政府采购的功能之一,因而片面追求低价中标,就会变相抹杀或排斥中小企业的发展权利。任何一个企业总是要盈利赚钱的,否则,企业就不能扩大再生产,就不能持续发展,因此,盈利和赚钱是每个企业生产经营的宗旨目标,他们参与政府采购活动时也不例外,如果一味地降低投标报价,就会丧失参与政府采购活动的意义。为此,如果采购人只以价格为唯一评价指标,只能“逼迫”中小企业退出政府采购的市场。这就直接违反了《采购法》第九条“政府采购应当有助于实现国家经济和社会发展的政策目标,包括……促进中小企业发展”的政策规定,因此,政府采购的实施,并不是就要一味地追求最低价采购的宗旨目标。

■ 岳小川

奢望“低价”中标或成交的各种不切实际现象

财政部在答复十三届全国人大一次会议第2938号建议时表示,拟调整低价优先的交易规则,研究取消最低价中标的规定,取消综合评分法中的价格权重。有些媒体据此报道的财政部称拟取消“低价中标”的说法,实际上误读了财政部的观点。

认识上的“误区”,总认为实施政府采购的目的就是为了追求“低价”采购。在实际工作中,不少的采购人把实施政府采购理解成是通过集中采购机构为他们“压价”,从而达到“低价”采购的效果。而不少的供应商和潜在的投标人也有同样类似的观点,也以为实施政府采购就是要达到“低价”采购的目的,以至于他们在具体的投标活动中,往往就是以低价进行投标,以“低价”取胜,而很少考虑采购人在其他方面的一些特殊需求。

“符合需求、价格最低”是政府采购一直以来的原则,这是由财政资金的公共属性和政府服务人民的初心决定的。我国自1998年实行政府采购制度以来,占主导地位的舆论呼声都是“杜绝天价采购、反对豪华采购、制止只买贵的不买对的”等。财政部的相关回复中并没有提出要取消最低评标价法,而是提出要采取措施,通过加强需求管理和履约验收、建立用户对供应商的评价机制、研究取消最低价中标及综合评分法中的价格权重规定等措施,着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争等问题。

行动上的偏见,在具体的政府采购活动中,直接追求以最低价中标的采购结果。在不少的地方,一些采购人或其采购代理机构为了充分提高他们采购资金的使用效率,追求最大化的资金节约效果,就变相实施非“最低价”成交不可的采购策略。在实际采购活动中,具体的采购操作,特别是采购评审活动都是围绕这一策略思想开展相关工作的,实施政府采购的目的,就是为了“找出”作出最低报价的供应商,这明显是一种不合理的思维。

最低评标价法不等同于最低价中标

问题处理上的过激行为,达不到“低价”成交的结果就投诉或提起诉讼。不少的投标人,总是把采购人或其采购代理机构要考虑的采购评审因素简单地集中在单一的价格指标上,因而在自己投出“低价”标的后,如果采购结果出现并非“低价”中标的情形时,他们就非常“不服气”,有的提出各种质疑,甚至于有的就提起诉讼等,想借此“推翻”采购结果,以扰乱采购工作秩序。这些行为和举止,至少都应归结于对政府采购宗旨的片面理解。

国际上普遍认为,招标的本质就是价格的竞争,就是在投标满足招标人要求的前提下,最低价格的投标成交。最低评标价法是国际上对公开招标默认的评标方法。以世界银行和亚洲开发银行为例,工程和货物招标项目(Request For Bid,RFB)的评标方法只有最低评标价法,即经评审的最低价为中标人。只有投标差异较大且无法统一的项目,例如EPC工程总承包、信息系统集成以及咨询服务项目(Request For Proposal,RFP),才可以采用综合评估法。

过度追求低价中标或成交带来的突出弊端

最低评标价法作为一种国际通用的评标方法,在国际上普遍用于工程和大宗货物招标的评审,在我国常用于具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标的评审。国际上之所以广泛采用最低评标价法,是因为这种方法简单明了、客观量化,投标人在完全公平的环境下竞争,可以最大限度地避免围标、串标、招标人虚假招标和招标“走过场”等不良现象的发生。

采购项目的质量难以保证。任何一个投标人总是要盈利的,而如果投标人被迫在一个较低的“价位”上中了标,那么其盈利的空间就很有限,如果他们再按要求正常履行合同,结果就可能会无利可图,为此,为了企业的生存和发展,他们就会在合同的履行过程中,偷工减料或降低项目的供应标准、技术参数等,以变相“节约”其成本支出,这样势必要影响到采购项目的质量。

当前社会上很多人对最低评标价法提出质疑,认为最低评标价法是造成恶意低价抢标和导致劣质工程的根本原因,这实际上完全开错了药方。

售后服务或承诺难以到位。采购人一心想以最低价采购其商品或服务,那么,不少的供应商只能逼迫以低价进行投标,而一旦他们以低价中标后,对一心想要盈利赚钱的供应商来说,他们就只能维持适度的售后服务,有的就只能大幅度削减或克扣以前承诺的服务项目和服务标准等,否则,他们就会亏损。从而就导致采购人的正当权益受到损失,这些都是追求低价中标带来的各种隐患。

恶意低价抢标现象和劣质工程,是当前投标人诚信缺失、招标人对工程监督不到位、验收走过场、处罚过轻等因素造成的,也不排除一些招标人与投标人串通、投标人通过偷工减料非法获利等原因。而评标方法只是一种工具,就像农民用锄头挖土、用镰刀收割一样。最低评标价法应该用于具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标,而对于复杂的、标准不统一、差异较大的工程和设备,则应选择综合评估法进行评审。

政府采购形象受到影响。众所周知,政府采购的目的和宗旨不仅仅是为了节约采购资金,提高财政资金的使用效率,还必须要考虑到其他诸多的因素,如维护国家和社会利益、保护环境、保障当事人的正当权益等。而如果政府采购仅仅以价格来判断或认定供应商中标与否,势必就会给供应商造成一种政府采购的宗旨就是为了追求资金节约率,而不顾供应商应分享的利润,更不顾其他当事人正当权益的错觉,这就弯曲了政府采购的宗旨,直接影响了政府采购的外在形象。

对于这两种评标方法的差别和应用,业界已有共识。近两年出现的关于最低评标价法的非难,很大程度上其实是某些利益集团对舆论的误导造成的。

要科学处理“低价中标”与“采购宗旨”之间的内在关系

国外对异常低价中标行为的规制

在低价的普通产品与报价略高的节能环保产品之间,要妥善处理他们的价格竞争力。由于节能与环保技术的运用而导致产品成本的上升,进而使得产品的投标报价有时可能略高于一般的普遍产品,这样,如果谁的报价低就采购谁的产品,明显对节能环保产品不利,因此,为了避免节能环保产品因其报价略高于其他普通产品而丧失被优先推广的机会,我们可以在设置评价指标体系时,专门为节能环保产品的价格指标设置一个合理的弹性区间,在这一区间的幅度内,采购人必须要优先选择列入节能清单的节能产品或环境标志产品,而不得采购报价略低的普通产品。

首先,国外的诚信体系建设比较成熟,对于不诚信的投标人有着严格的市场准入限制和严厉的处罚措施。一般情况下,投标人不敢也不会低价中标后不履约或者通过偷工减料牟取利益。

要放弃以价格指标控制中标结果的不规范采购行为。采购代理机构为采购人代理任何一个采购项目时,都应同时为采购人考虑到以下几个关键性的指标因素:一是价格指标,即投标人对采购项目的报价情况,这是衡量采购资金使用效率的重要指标;二是服务指标,即为采购人提供的售后服务工作,这是衡量采购人权益保障程度的重要指标;三是质量要求,即对采购项目配置、性能、参数等提出的具体要求;四是采购人的需求,对任何一个采购项目,其质量、标准、配置等有高有低,档次有高、中、低,产品功能也有多有少等,但是否适合于特定采购人的需求,还必须由采购人根据具体情况而定。这些都是与采购人权益息息相关的缺一不可的重要指标,因此,作为用来评标的标准就必须要围绕这些基本因素来展开,针对不同采购人的具体情况,分清各个指标的轻重程度,采取综合评分法,评定出各供应商的综合竞争力,而不能仅仅以“价格”作为唯一的评标因素。

其次,先以低于成本中标再通过高水平管理索赔获得补偿是国际工程招标投标的通行做法。国际工程招标都是按照菲迪克条款签订合同的。菲迪克条款对于发包人不履约有着严格的限制和明确的费用补偿要求。由于工程施工中经常出现发包人不严格履行合同的情况,这种情况下,承包人就可以向发包人提出索赔。因此,即使投标人以低于成本的价格中标,也可以通过精细化管理节省开支,或者通过合理合法的手段,例如工期索赔、费用索赔、工程变更、不平衡报价等,获得额外的利益补偿。

要全面公示评标结果,以遏制片面追求低价中标的采购行为。相对于公开招标采购方式而言,一些采用非公开招标方式的采购,不少必要的操作环节和特定的操作步骤等都是在比较小的范围内实施的,这样,只有对非公开招标采购过程中的相关信息充分对外公开,才能有效提高其采购操作的透明度,才能遏制住只重视价格上的效益,而忽视其他因素评审的不良行为。

最后,国外对投标人的投标都是以信任为基础的,不假定异常低价就是不合理的,也不预设投标人会通过偷工减料损害招标人利益。当然,为了使招标人的利益避免遭受低价中标人恶意行为的损害,通常招标人可以采取提高履约保证金、加大违约处罚、改变付款条件等对应措施。招标人可以在招标文件中约定,如果投标人的报价低于某个既定的标准,招标人可以要求投标人提供证明、担保或改变支付条款的方式,规避风险。

价格高低不是供应商能否履约的关键因素

近两年政府采购领域出现的“一分钱中标”案例,包括供应商以0.01元中标预算495万元的厦门市政务外网政务云服务项目、供应商以0.01元中标预算892.95万元的辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目等,最终都以供应商履约且通过验收而划上句号。这些案例有力地证明了一点,即价格高低不是供应商能否履约的关键因素。

供应商作为市场中以追求盈利为主要目标的主体,对于利益的追求是没有止境的。供应商并不会仅仅满足于不亏损。只要条件允许,成本为1元钱的货物可以卖到1万元;相反,为了某种目的,成本为1万元的货物也可以只卖1元钱。因此,有人认为只要供应商以高于成本的价格中标就会诚信地履行合同的看法,要么是太天真,要么就是别有用心。实际上,无论中标价格高低,能够促使供应商诚信履约的因素只有三个,一是招标人的监督,二是供应商对法律责任的畏惧,三是供应商的良心。而价格与供应商是否诚信履约没有关系,中标价格再高或再低,都不会对供应商履约与否产生影响。

供应商的价格策略取决于价格评审方法

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